Als de overheid met miljarden gemeenschapsgeld de financiële sector te hulp schiet, kan zij ook trachten andere maatschappelijke problemen op te lossen, stelt Niels Koeman.

De crisis op de financiële markten heeft wereldwijd geleid tot overheidsingrijpen. In sommige gevallen kwamen bedrijven volledig in overheidshanden. De koop door de Nederlandse Staat van de (aandelen van de) Nederlandse Fortis activiteiten geeft daarvan een goed voorbeeld. In andere gevallen wordt de overheid geen aandeelhouder, maar wordt geld uitgeleend of worden garanties verstrekt. Te verwachten is dat de interventies van de overheden in binnen- en buitenland nog niet zijn voltooid, maar dat nog verdere acties in het verschiet liggen. Zo wordt in de Verenigde Staten steun aan de automobielindustrie niet uitgesloten.

Omdat de financiële crisis de landsgrenzen overstijgt en nationale maatregelen vaak geen soelaas bieden, is plotseling ook een vorm van internationale samenwerking tot stand gekomen, die kort geleden ondenkbaar zou zijn geacht. De gelijktijdige renteverlaging van de ECB en de Fed is daarvan een voorbeeld, evenals het Europese garantiestelsel, dat in de VS lijkt te worden gevolgd.

Opvallend is dat de nieuwe activistische overheidsrol in brede kring instemming krijgt. Niet alleen bij degenen die altijd al een sturende rol voor de overheid bepleitten, maar ook bij ondernemers en voorstanders van een vrije markt klinkt nu applaus voor de pogingen van overheden om het financiële stelsel overeind te houden. Het toezicht op de financiële markten moet worden versterkt en internationaal worden georganiseerd, zo wordt betoogd. De term ‘Internationale Financiële Autoriteit’, al dan niet als opvolger van het IMF, is al gevallen.

De vraag doet zich voor of de nieuwe rol van overheden in het bedrijfsleven mogelijkheden biedt om naast de directe steun ook andere beleidsdoelstellingen van de overheid te dienen. Anders gezegd: kan de overheid als aandeelhouder, als verstrekker van leningen of van garanties ook algemene belangen dienen, die verder strekken dan de continuïteit van de betrokken onderneming of het financiële stelsel in algemene zin?

Het is legitiem deze vraag te stellen. De steun aan het financiële stelsel vergt miljarden aan gemeenschapsgeld, die uiteindelijk door de belastingbetaler zullen moeten worden opgebracht. Dan is er reden om na te denken over de mogelijkheden om met al die collectieve middelen niet alleen de kredietcrisis te bestrijden, maar tegelijkertijd te trachten andere maatschappelijke problemen op te lossen. Juist bij steun aan de financiële sector bestaan daartoe mogelijkheden, omdat banken in hun rol van kredietverstrekker grote invloed kunnen uitoefenen bij andere bedrijven.

Zou het denkbaar en juridisch haalbaar zijn wanneer de Amerikaanse overheid, die thans voor bijna 80 procent aandeelhouder is van het grote verzekeringsconcern AIG, vanuit die rol als aandeelhouder tracht te komen tot een ziektekostenverzekering die ook toegankelijk is voor de laagste inkomensgroepen in de VS? Zou het mogelijk zijn dat de Nederlandse staat, als 100 procent aandeelhouder van ABN AMRO, in die rol tracht de financierbaarheid van duurzame energieprojecten, zoals de bouw van windmolenparken, te vergroten door het hanteren van lagere rentepercentages voor dergelijke investeringen?

Het juridische antwoord op dergelijke vragen is genuanceerd, maar niet pertinent ontkennend. Om te beginnen zal onderscheid gemaakt moeten worden tussen de positie als aandeelhouder en die van verstrekker van leningen of garanties. Wanneer een krediet- of garantiefaciliteit voor bepaalde bedrijven wordt opengesteld kan de overheid in dat kader ongetwijfeld voorwaarden stellen, maar die zullen algemeen toepasbaar moeten zijn en primair betrekking moeten hebben op de lening of de garantie. Niet valt uit te sluiten dat dergelijke algemene voorwaarden zien op bijvoorbeeld milieuverslaglegging of beloningsstructuur, doch verdergaande eisen gericht op specifieke algemene belangen zullen in beginsel niet gesteld kunnen worden.

Het verstrekken van kredieten of garanties moet in bepaalde gevallen worden aangemerkt als de verlening van subsidies als bedoeld in Algemene wet bestuursrecht. Dat heeft verstrekkende consequenties omdat die wet tal van eisen aan subsidieverlening stelt en rechtsbescherming bij de bestuursrechter openstelt tegen subsidiebesluiten. De wet bepaalt voorts dat aan de subsidieverlening slechts verplichtingen kunnen worden verbonden die betrekking hebben op de wijze waarop of de middelen waarmee de gesubsidieerde activiteit wordt verricht. Het behartigen van externe algemene belangen zal dus niet mogelijk zijn.

In de rol van aandeelhouder zal meer invloed op het beleid van de onderneming uitgeoefend kunnen worden. Dat is in het bijzonder het geval wanneer de overheid 100 procent van de aandelen houdt en er dus geen sprake is van minderheidsaandeelhouders, met de belangen waarvan ook rekening moet worden gehouden. Steeds zullen enkele algemene randvoorwaarden in acht genomen moeten worden. In de eerste plaats zal van een verstoring van concurrentieverhoudingen met andere bedrijven op dezelfde markt geen sprake mogen zijn. In de tweede plaats geldt dat een onaanvaardbare doorkruising van bestaande of mogelijke wet- en regelgeving vermeden zal moeten worden. Ook mag geen sprake zijn van verboden staatssteun. Verder dient steeds het vennootschapsrechtelijke belang in het oog gehouden te worden. Dat betekent dat doelstelling van de organisatie, zoals formeel neergelegd in de statuten, in acht genomen zal moeten worden en dat de continuïteit niet gevaar mag worden gebracht.

Binnen die randvoorwaarden lijkt het zeer wel mogelijk om als aandeelhouder niet alleen de vennootschap te dienen, maar ook algemene belangen te bevorderen. In dat licht bezien is er reden om, wanneer opnieuw overheidssteun voor een individueel bedrijf aan de orde is, bij voorkeur te kiezen voor de rol van aandeelhouder of op een andere wijze specifieke invloed op het beleid van de onderneming te bedingen, zoals het geval was bij de steunoperatie aan ING. Dan heeft de overheid een nieuw sturingsinstrument, dat ontbreekt wanneer de overheid uitsluitend leningen of garanties verstrekt.

Ook bij de bestrijding van de kredietcrisis zijn er dus politieke keuzes te maken. Kiest de overheid voor de rol van aandeelhouder of niet? En wanneer de overheid voor de rol van aandeelhouder kiest, welke invulling wordt aan die rol gegeven en welke beleidsdoelstellingen worden daarbij betrokken? Tot op heden zijn die vragen in het politieke debat nog te weinig aan de orde gekomen.

Hiervoor sprak ik over de internationale samenwerking ter bestrijding van de kredietcrisis en over de mogelijkheid van een internationale financiële toezichthouder, die wellicht ook financiële steun zou kunnen toekennen. Indien het zover zou komen dat daarover een verdrag tot stand komt, wordt het zeer aantrekkelijk daarbij ook andere mondiale problemen, zoals de klimaatcrisis en de verdeling van voedsel over de wereld, te betrekken. Het wereldwijde financiële toezicht zou dan het vehikel kunnen vormen om ook andere grensoverschrijdende vraagstukken dichterbij een oplossing te brengen. Dan wordt van de nood een deugd gemaakt.

Prof. Mr. N.S.J. Koeman is advocaat te Amsterdam, hoogleraar milieurecht aan de Universiteit van Amsterdam en lid van de VROM-raad.

Dit verhaal is geplaatst op vrijdag 24 oktober 2008 om 13:39 uur.